经笔者检索，笔者能找到最早出现“内部承包”的概念文件是广东省人民政府在1984年1月21日发布的《广东省二轻集体所有制工业若干政策问题施行细则》（粤府〔1984〕12号，目前已失效），该文件第六条规定：“生产经营承包是经济责任制的一种好形式。二轻集体企业要根据各自的具体情况，从实际出发，实行多层次、多形式承包，不搞一刀切；要以企业内部承包为主，通过企业外部承包来促企业内部承包，通过企业内部承包来保企业外部承包……”。

而从制定依据看，该文件是国务院发布的《国务院关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》（国发〔1983〕67号，目前已失效）具体落实的产物，但在国务院发布的该文件中并未提到“内部承包”的概念，仅是在第二十六条提到“承包”。同一时期，北京市人民政府在1984年6月20日发布《关于进一步搞好工业经济体制改革的请示》（京政发〔1984〕89号，目前已失效），该文件第十条明确要“试行各种形式内部承包制”。

至于中央层面，能检索到最早出现“内部承包”概念的是化学工业部1985年10月4日发布的《化工部关于化工研究院（所）安全管理暂行制度》（[85]化科字第911号文，现行有效），行政法规中出现“内部承包”的是国务院1988年2月27日发布的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》（国发〔1988〕13号，目前已被修改），该文件第四十一条规定：“承包经营企业应当按照责权利相结合的原则，建立和健全企业内部经济责任制，搞好企业内部承包。”

从“内部承包”概念的出现看，其是我国改革开放转入市场经济体制的产物。内部承包也不仅仅局限于建工领域，涉及领域十分广泛。

笔者能找到最早地出现“内部承包”概念的医疗领域规范文件是天津市人民政府、中共天津市委员会在1984年11月3日发布的《当前医疗卫生改革的意见》（津党发〔1984〕25号，现行有效），该文件第四条第二款第二项明确：“科室凡工作能规定质量、数量的，都可实行医院内部承包。科室承包责任制要定质量、定数额，保证便民，搞好服务，实行超额计件计酬办法。”由此可见，在当时的市场环境下，医疗机构内部承包并不为法律所禁止。

2004年7月6日，卫生部发布《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》（卫政法发〔2004〕224号，2024年1月22日失效），第一条规定：“ 有下列情形之一的，按照《医疗机构管理条例》第四十四条规定予以处罚：……（五）非本医疗机构人员或者其他机构承包、承租医疗机构科室或房屋并以该医疗机构名义开展诊疗活动的。”从该文件看，其有意将处罚的情形限制在非本医疗机构人员的承包、承租行为，由此可以反推医疗机构内部人员的内部承包行为不应受处罚，不为法律禁止。至于何为“非本医疗机构人员”，卫生部在2006年12月26日发布《卫生部关于认定非本医疗机构人员的批复》（卫政法发〔2006〕496号，现行有效）明确：“不属于本医疗机构在册人员，或者与本医疗机构之间未形成聘用关系的人员，应认定为非本医疗机构的人员。”

在上述政策的落实过程中，各部门及下属部门也将处罚监督对象限制为承包、承租科室的非本医疗机构人员，如卫生部、科技部、公安部、监察部、国家人口和计划生育委员会、国家中医药局、中国人民解放军总后勤部卫生部联合发布的《打击非法行医专项行动方案》（卫监督发〔2005〕156号，现行有效）、国家卫生健康委员会、国家中医药管理局、国家疾病预防控制局联合发布的《关于印发医疗监督执法工作规范（试行）》¹（国卫医急发〔2023〕35号，2023年12月4日发布，现行有效）等。

2019年12月28日，全国人大常委会发布《基本医疗卫生与健康促进法》，该法第三十九条第四款明确规定：“医疗卫生机构不得对外出租、承包医疗科室。非营利性医疗卫生机构不得向出资人、举办者分配或者变相分配收益。”对于该条款如何理解，实践中观点尚不统一。有人认为，该条仅是对“对外出租、承包”作否定评价，本医疗机构人员承包模式属于内部承包，不属于“对外出租、承包”；也有人认为，该条未区分本医疗机构人员和非本医疗机构人员情形，故是对两种情形都作出了否定性评价。²

在《基本医疗卫生与健康促进法》生效前，由于内部承包一直都不是卫生部处罚的情形，故法院在对于医疗机构科室内部承包合同效力一般是持肯定评价。例如，在新疆维吾尔自治区高级人民法院（2016）新民再 58 号案中，法院认为，双方均认可案涉情形不属于将医疗机构承包、出租给“非本医疗机构人员并从事诊疗活动”，故双方签订的《责经合同管理协议书》系扩大医疗机构运营自主权，实现医疗机构的自主管理而建立的内部激励机制和约束机制，系双方真实意思表示，并未违反法律法规，故合同有效。另在浙江省杭州市中级人民法院（2019）浙01民终2538号案中，法院亦持此观点。

而《基本医疗卫生与健康促进法》生效后，内部承包行为是否仍有效？由于涉及内部承包合同纠纷的纠纷较少，暂未发现此类案例。从合同无效可能的理由看，主要有以下几点可能会导致将内部承包合同认定为无效：

第一，《基本医疗卫生与健康促进法》未区分本医疗机构人员和非本医疗机构人员承包、出租的情形，故理应是两种情况都包括且评价一致即否定性评价；

第二，医疗机构分为营利性和非营利性两种，内部承包虽然是经营自主权范畴，但本质是为了提供产能获取经济效益，故法律法规规定内部承包多是与企业有关。内部承包使得医疗机构向承包人收取特定费用，易与非营利的性质冲突。现有法律未将非营利和营利性医疗机构的承包、出租区别对外，理应同等对待，应属无效。

笔者认为，以上理由认定内部承包合同无效的理由并不妥帖，具体分析如下：

第一项所谓的未区分非医疗机构人员和医疗机构人员，应属于《基本医疗卫生与健康促进法》第三十九条第四款的误读。该条仅是对“对外出租、承包”作否定评价，本医疗机构人员承包模式属于内部承包，不属于“对外出租、承包”，国家卫生健康委员会、国家中医药管理局、国家疾病预防控制局联合发布的《关于印发医疗监督执法工作规范（试行）》第十六条规定：“机构资质监督执法主要采取以下方法：……（五）抽查医疗机构与非本医疗机构人员或其他机构合作开展诊疗活动的协议、费用支付凭证等文件资料；……”（国卫医急发〔2023〕35号，2023年12月4日发布，现行有效），将监督执法的范围限定在“非本人医疗机构人员”，可见其仍认可2020年施行的《基本医疗卫生与健康促进法》规定的医疗机构不得对外出租、承包不包含本医疗机构人员承包的情形。云南省昆明市官渡区卫生健康局综合监督执法局在2023年12月19日亦公开指出“出租、承包科室又称‘院中院’，即非本医疗机构人员或者其他机构承包、承租公立医疗机构科室或房屋，并以该医疗机构名义开展诊疗活动”。³

此外，在北京市第一中级人民法院（2021）京01行初603号案中，针对原告诉请国家卫生健康委员会公开医疗机构对外出租、承包医疗科室的“审批手续”，法院亦同时援引《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》（卫政法发〔2004〕224号）规定的“二、医疗机构将科室或房屋承包、出租给非本医疗机构人员或者其他机构并以本医疗机构名义开展诊疗活动的，按照《医疗机构管理条例》第四十六条规定予以处罚”和《基本医疗卫生与健康促进法》第三十九条的规定：“……医疗卫生机构不得对外出租、承包医疗科室。……”

可见，在法院看来，《基本医疗卫生与健康促进法》第三十九条规定的“对外出租、承包医疗科室”也仅是限制为非医疗机构人员，不包含该医疗机构人员。

至于第二项所指非营利性和营利性的问题，在《基本医疗卫生与健康促进法》施行前就已存在，但法律法规未对其有具体规定，该性质区分并不能成为认定有效的阻碍，况且非营利性与营利性的区分是以“是否向出资人、举办者分配收益”为区分，并不否认非营利医疗机构的营利行为。

综合以上因素，笔者认为现行法律法规并不禁止医疗机构的内部承包，且医疗机构内部承包已经存在四十余年，属于医疗机构内部经营自主权范畴，应属有效合同。

1.该文件第十六条规定：“机构资质监督执法主要采取以下方法：……（五）抽查医疗机构与非本医疗机构人员或其他机构合作开展诊疗活动的协议、费用支付凭证等文件资料；……”

2. 《问：<基本医疗卫生与健康促进法>实施后，如何适用法律查处医疗机构出租承包医疗科室？》，载于“知否卫监”微信公众号，链接：https://mp.weixin.qq.com/s/1js-xvk38DM_BniLU3T7UA

3. 《【攻坚行动】以案释法之对外出租、承包医疗科室当罚！》，载于“健康官渡”微信公众号，链接https://mp.weixin.qq.com/s/_Z3C6gkTqXTBUIQltOl9sw。